El MEF ha elaborado un documento denominado LINEAMIENTOS PARA LA IDENTIFICACIÓN Y REGISTRO DE LAS INVERSIONES DE OPTIMIZACIÓN, DE AMPLIACIÓN MARGINAL, DE REHABILITACIÓN Y DE REPOSICIÓN – IOARR, en este enlace puedes descargar la quinta versión de enero del 2022.

Este documento tiene el objeto de «ofrecer orientaciones a los órganos del Invierte.pe para realizar una adecuada identificación de este tipo de intervenciones, procurando hacer un uso correcto y racional de su aplicación«, por lo que es de lectura obligatoria para todo aquel involucrado en la formulación y ejecución de proyectos de infraestructura pública.

A continuación realizo un extracto de consulta rápida, para despejar algunas dudas:

¿En que se diferencia un Proyecto de Inversión de una IOARR?

Un proyecto de inversión se diferencia de una IOARR fundamentalmente porque el primero (proyecto de inversión) crea o modifica una capacidad productora de servicios a cargo del Estado, mientras que la segunda (IOARR) generalmente representa una intervención puntual, selectiva y específica sobre algún activo o subconjunto de activos que forman parte de una Unidad Productora en funcionamiento. Asimismo, las IOARR suelen ser intervenciones de baja complejidad técnica, riesgo acotado y cuya necesidad resulta siendo evidente.

¿Qué es una IOARR?

Una IOARR es una intervención puntual sobre uno o más activos estratégicos (AE) que integran una Unidad Productora (UP) en funcionamiento y que tienen por objeto:

  1. Adaptar el nivel de utilización de la capacidad actual de una UP, de modo que se logre alcanzar una capacidad óptima en términos de los estándares de calidad y niveles de servicio correspondientes, incluyendo la absorción de cambios menores en la demanda del servicio; o
  2. Evitar la interrupción del servicio de una UP o minimizar el tiempo de interrupción debido al deterioro en sus estándares de calidad, sea por la ocurrencia de un daño, desgaste normal o por obsolescencia que afecte gravemente su vida útil y comprometa la capacidad actual de la UP, de forma tal que se logre evitar la interrupción del servicio brindado por una UP o que la interrupción se prolongue cuando ésta se haya producido.

En base a lo expuesto, las IOARR contribuyen al cierre de brechas de infraestructura o de acceso a servicios, al impedir que la capacidad de producción de servicios disminuya; y, en algunos casos, a incrementar esta capacidad. En tal sentido, una IOARR deberá estar alineada con los objetivos priorizados, metas e indicadores de brechas de infraestructura o de acceso a servicios, condición que se cumple si se interviene sobre aquella UP cuyo(s) servicio(s) está(n) relacionado(s) con los objetivos priorizados.

¿A que denominamos Unidad Productora (UP)?

La Unidad Productora (UP) es el conjunto de recursos o factores productivos (infraestructura, equipos, personal, organización, capacidades de gestión, entre otros) que, articulados entre sí, tienen la capacidad de proveer bienes o servicios a la población objetivo. Constituye el producto generado o modificado por un proyecto de inversión.

Como se indicó, las IOARR se ejecutan sobre una UP en funcionamiento, lo que implica que la UP debe estar prestando los servicios3, aun cuando ésta exhiba un déficit respecto a la capacidad óptima en términos de los niveles de servicio que debe cumplir y que sus factores de producción no cumpla con los estándares de calidad correspondientes.

Excepcionalmente, una UP inoperativa puede intervenirse a través de una IOARR, si ésta no está en funcionamiento por un periodo inferior a un año. Aquellas UP inoperativas por un periodo mayor a un año deben intervenirse a través de un Proyecto de Inversión – bajo la naturaleza de intervención “Recuperación” de la capacidad de la UP – el cual deberá ser formulado y evaluado conforme a las disposiciones del Invierte.pe. Esta limitación no aplica para las IOARR de emergencia. (Descarga el instructivo para IOARR de emergencia aquí).

¿Qué es un activo estratégico?

Se entiende por activo a un recurso resultante de acciones económico-financieras pasadas del cual se espera futuros beneficios económicos y sociales, y que cumplen con las siguientes características:

  • Existe una Entidad que tiene la capacidad de controlar directa o indirectamente el proceso de producción. Por lo general, esta Entidad también es la responsable del mantenimiento de los activos.
  • A diferencia de otros bienes empleados en el proceso de producción de un bien o servicio, no se modifican ni se transforman como resultado del proceso de producción. En consecuencia, su consumo (desgaste) se realiza en varios periodos, determinados por su vida útil. (Nota propia: no son consumibles).
  • Su vida útil viene determinada por el periodo de uso estimado durante el cual se espera que el activo conserve sus propiedades productivas de acuerdo a los estándares de calidad correspondientes. Excepcionalmente, la vida útil de un activo puede culminar como consecuencia de un daño o por obsolescencia.
  • Generalmente, requieren la programación de su mantenimiento para conservar la capacidad de producción de la UP compatible con el desgaste de los activos que la conforman.
  • Están expresados en términos de una dimensión física (volumen, longitud, superficie, entre otras). (Nota propia: pareciera referirse a tangibles, no obstante en la clasificación de activos estrategicos que se hace más adelante se consideran como tales a intagibles de forma expresa como software y sistemas informáticos).

Un activo califica como Activo Estratégico (AE) cuando directa o indirectamente se constituye en un factor limitante de la capacidad de producción del servicio que brinda una UP. Para su identificación, las OPMI desarrollan el análisis de la UP a partir del proceso de producción del servicio, salvo en aquellas situaciones donde la condición de factor limitante es definida de manera expresa, no siendo necesario desarrollar el análisis a nivel de la UP. En el Gráfico 1.1 se muestra el proceso de producción de servicios de una UP y los activos necesarios dentro de los subprocesos para llevarlo a cabo.

¿Cómo se clasifican los activos estratégicos?

  1. Infraestructura: edificaciones – incluye su equipamiento y mobiliario, y obra de ingeniería civil en general. (Nota propia: en concoordancia con las definiciones del RNE).
  2. Equipo: hardware, maquinaria, equipos para telecomunicaciones, salud, ciencia, defensa, educación, seguridad, entre otros.
  3. Mobiliario: mobiliario usado por los operadores para la atención de los usuarios y de uso del propio usuario. Por ejemplo: mobiliario de aula o de consultorio, mobiliario urbano, sillas, pizarra, estantes, camas, entre otros.
  4. Vehículos: ómnibus, autos, camionetas, motocicletas, buques, aviones, trenes, medios de transporte para la defensa y seguridad, entre otros.
  5. Terrenos.
  6. Intangibles: Sistemas de información, información, software, organización, entre otros.

Las IOARR no aplican sobre activos vinculados al factor de producción Infraestructura natural, por ejemplo, cochas, suelos, entre otros. (El numeral 5 del artículo 3 del Reglamento del Invierte.pe define Infraestructura Natural como: “… la red de espacios naturales que conservan los valores y funciones de los ecosistemas, proveyendo servicios ecosistémicos”).

Corresponde a las OPMI de los Sectores del Gobierno Nacional, definir el listado de activos estratégicos vinculados al(los) servicio(s) que presta la UP y al Clasificador de Responsabilidad Funcional, en coordinación con el ente rector del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones. No obstante, en tanto no se disponga de dichas listas de activos, corresponde a la UF coordinar con la OPMI del Sector correspondiente la inclusión de los activos estratégicos.

¿Cuantos tipos de IOARR existen?

IOARR con enfoque de Unidad Productora

Inversiones orientadas a la adaptación del nivel de utilización de la capacidad actual de una UP, de modo que se logre una capacidad óptima, incluyendo la absorción de cambios menores en la demanda del servicio, las cuales dan lugar a las Inversiones de Optimización y Ampliación Marginal.

Inversiones de Optimización

Las Inversiones de Optimización buscan identificar los activos estratégicos de la UP que están siendo subutilizados o mal empleados y que limitan la capacidad actual de la UP, afectando la calidad en la producción del servicio. A partir de ello, mediante inversiones de menor magnitud, se pueden eliminar ineficiencias, racionalizar o emplear de mejor manera los activos estratégicos, y/o incrementar la capacidad de una UP en funcionamiento.

Normalmente, este tipo de inversiones permiten aplazar la programación y ejecución de inversiones de mayor magnitud – como un proyecto de inversión – debido a que como resultado de una mayor eficiencia en la operación de la UP intervenida, (i) se incrementa la producción del servicio por el mejor uso de la capacidad de producción (cantidad), y (ii) se mejoran los procesos productivos y rendimientos, reduciendo tiempos y costos (calidad).

Inversiones de Ampliación Marginal del Servicio

Las Inversiones de Ampliación Marginal del Servicio, buscan cubrir incrementos menores en la demanda originados por la incorporación de nuevos usuarios al servicio, aumentando la cobertura del servicio como consecuencia de esta inversión. El incremento en la capacidad de producción, en respuesta a un incremento menor de la demanda, no deberá superar el 20% de la capacidad del diseño original, superado ese límite deberá ser atendido a través de la formulación y evaluación de un proyecto de inversión bajo la naturaleza de intervención “Ampliación” de la capacidad de la UP.

IOARR con enfoque de Activo Estratégico

Inversiones orientadas a reparar y/o reponer los activos estratégicos que exhiben un deterioro medible en sus estándares de calidad, de forma tal que se logre evitar la interrupción del servicio brindado por una UP o que la interrupción se prolongue cuando ésta se haya producida; las cuales dan lugar a las Inversiones de Rehabilitación y Reposición.

Inversiones de Rehabilitación y Reposición

Las inversiones de Rehabilitación y Reposición, buscan mantener los niveles de servicio de la UP interviniendo sobre los activos estratégicos que la conforman, de forma tal que éstos mantengan, conserven o recuperen los estándares de calidad correspondientes, considerando que los activos disminuyen su eficacia a medida que son utilizados (desgaste) o que pueden sufrir desperfectos durante su operación, o ser dañados por eventos externos (naturales o antrópicos), y que deberían ser reemplazados y/o reparados de manera oportuna, según corresponda.

¿Cómo se identifica una IOARR?

Para identificar una IOARR, se debe conocer lo siguiente de la UP:

  • El(los) servicio(s) que brinda.
  • El indicador del servicio que brinda y la capacidad de producción de la UP.
  • En el caso de Optimización y Ampliación Marginal del Servicio, se necesita conocer el estado actual de todos los factores de producción de una UP; es decir, el stock de capital físico, humano y natural, que se requiere para prestar el servicio, y el rol que cumplen los activos en su funcionamiento: determinando aquellos que cumplen un rol estratégico. En las demás IOARR, solo es necesario conocer el estado actual de los activos a intervenir y el rol que juegan en el proceso de producción del servicio.

Las fuentes de información que se deben considerar para identificar una IOARR (de existir) son las siguientes:

  • Las prácticas institucionales de operación de la UP.
  • Las normas técnicas de calidad del servicio (niveles de servicio) y las normas técnicas de los factores de producción (estándares de calidad).
  • Las políticas de gestión de los activos muebles e inmuebles, aprobadas en las herramientas de gestión de la Entidad propietaria de la UP, u órgano a cargo de la operación de la UP.

Tener presente que no se admite una IOARR cuya finalidad solo contemple el desarrollo de capacidades. Las acciones de formación y capacitación no constituyen, ni pueden ser identificadas como IOARR por sí solas.

Ejecución en más de un año

Una IOARR es una inversión “puntual”, y la gran mayoría de ellas será ejecutada con cargo al presupuesto de un único año. Sin embargo, una IOARR puede ser ejecutada en más de un año por razones técnicas (por ejemplo, necesidad de elaboración de expedientes técnicos), administrativas (p.ej. procedimientos de adquisiciones), económicas (por ejemplo, agrupar la compra de varios equipos para obtener un mejor precio), de magnitud (por ejemplo, un overhaul de un barco), presupuestales (p.ej. capacidad financiera anual) y/o del momento en que se identifica la necesidad y se inicia la ejecución (por ejemplo, un sismo que afecta una edificación en noviembre). La ejecución en más de un año únicamente será sustentada con el cronograma de ejecución incluido durante el registro de la IOARR en el Banco de Inversiones del Invierte.pe.

¿Qué fuentes de información se requiere para el registro de una IOARR?

Las fuentes de información, en su mayoría, provienen de datos disponibles, cuya obtención no amerita gastos adicionales sustanciales por parte de la entidad. Tener presente que las IOARR no se formulan, solo se registran y aprueban. El análisis para la identificación de la(s) IOARR correspondiente(s) y sus acciones en una determinada UP, derivan principalmente del trabajo en planta por parte de la UF y el área técnica designada por la entidad, es decir, a diferencia de un proyecto, no se desarrollan documentos técnicos (estudio de preinversión a nivel de Perfil o Fichas Técnicas). Su análisis, registro y aprobación no se financian con gastos en estudios de preinversión.

Alcances, aplicación, condiciones, precisiones y casos de ejemplo de los diversos tipos de IOARR

Cuando he tenido oportunidad de conversar con algunos colegas sobre la aplicación de IOARR, es muy habitual que se confundan los alcances y las condiciones de cada tipo de IOARR entre sí.

Es seguramente por ello que en el documento citado al inicio de este artículo, se encuentran diversos alcanccs, aplicación, condiciones, precisiones y casos de ejemplo de cada uno de los tipos de IOARR existentes. La información en este punto es de tal relevancia que amerita consultar la fuente directamente.

Para facilitar su consuta, a continuación indexo cada una de ellas:

  1. Inversiones de Optimización (pág. 15)
  2. Inversiones de Ampliación Marginal del Servicio – AMS (pag. 17)
  3. Inversiones de Ampliación Marginal de la Edificación u Obra Civil – AME (pág. 19)
  4. Inversiones de Ampliación Marginal para la Adquisición Anticipada de Terrenos – AAT (pág. 21)
  5. Inversiones de Ampliación Marginal para la Liberación de Interferencias (pág. 24)
  6. Inversiones de Rehabilitación de Infraestructura (pág. 27)
  7. Inversiones de Rehabilitación de Equipos Mayores (pág. 28)
  8. Inversiones de Reposición (pág. 31)
  9. Inversión Masiva de Acivos para varias UP (pág. 34)
  10. IOARR de Emergencia (pág. 35)

Proceso de identificación y registro de las IOARR

  • Acciones preliminares (pág. 37)
  • Registro de IOARR durante la fase de Programación Multianual de Inversiones (pág. 38)
  • Registro IOARR para su aprobación (pág. 40)